時論廣場》海底電纜 臺灣國際戰略重要命脈(洪奇昌)

時論廣場》海底電纜 臺灣國際戰略重要命脈(洪奇昌)

馬祖兩條海底電纜全斷,NCC研判是中國籍船隻毀損。圖爲2020年大陸抽砂船挖斷連江縣南竿、莒光間海底電纜。(馬祖海巡隊提供/葉書宏連江傳真)

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海底電纜是臺灣聯外通訊與電力傳輸的命脈,但因看不見、摸不着,其重要性長期被低估。直至今年2月初,馬祖連接臺灣本島的兩條海底電纜接連中斷,臺灣對外離島與國際資通訊安全議題才逐漸廣爲社會所重視。有鑑於海纜安全保障,不分平時、戰時,皆與國人民生經濟與國家安全息息相關;在國際政治場域,海纜保護更是臺灣國家公權力與法理地位的展現,亦是臺灣與盟邦之間的戰略互信基礎與關鍵合作議題。期待藉由時事機緣,國人與政府對海纜安全議題能投入更多關注。

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第一、從國內民生與國安領域切入,海纜對國人通聯、金融等商業數據傳遞的重要性自不待言;加之當前政府積極推動離岸風電政策,預計2028年底,將有超過400支風機座落於我國12浬領海範圍內;這還未納入未來朝海峽中線開發的浮動式風場規畫。故海纜實爲離岸風電產業的關鍵水下基礎設施,亦爲保障臺灣能源安全的核心議題之一。

第二、從國家公權力的角度討論,由於海底電纜涉及國家跨洋對外通訊;因此,許多國家均制定法律保障海纜安全。最早鋪設跨大西洋海纜的英國在1885年通過了《海底電報法》(Submarine Telegraph Act),針對刻意中斷或阻礙海底電纜的行爲明訂罰則。接着美國亦在1888年通過《海底電纜法》(Submarine Cable Act)要求國際合作共同保護海纜。印太區域澳洲則在2005年通過《電纜保護法案》(Cable Protection Bill),日本和韓國也紛紛劃設了海纜保護區。中國則在2004年《國家海底電纜管道保護規定》中明確禁止在海纜保護區進行捕撈和養殖等可能破壞電纜的活動;尤其重要的是2021年3月《海警法》明訂海纜保護是中國海警的職責。在臺灣,我欣見、國家通訊傳播委員會(NCC)在本月29日提出《電信管理法》修正草案,這是政府行使公權力保護海纜運維的法源依據。

第三、從國家主權地位角度觀之,過去臺灣海峽被視爲國際水域,適用於他國船隻進行國際航行;然而自去年6月中國外交部長汪文斌提出「臺海內海說」主張後,臺灣海峽的法律性質就成爲臺、美、中法律戰的一環。關於臺灣海峽法律性質的討論,除了關注空域和水面以外,也包括了水下。臺灣若要強化臺灣海峽屬於國際水域的主張,更應依據《聯合國海洋法公約》第113至115條所規定,各國通過法律和法規保護公海海底電纜的權利和義務,擴大制定並執行相關海纜保護法規,此爲確保臺灣海峽國際水域性質,更是政府迫切需要強化的重要政策。

第四、從國際政治角度而言,海纜保護不僅是防範纜線遭物理性切斷,還需從國家資安角度避免監聽風險。美國近年提出的「5G乾淨網路」(Clean Network)政策中所強調的「乾淨海纜」(Clean Cable),正是爲確保其連結全球的海纜不受其戰略競爭對手國大規模情搜活動的侵害。由此可知,海纜對資安的重要性不只是戰時議題。任何國家的通訊內容若遭海纜設備供應電信商或登錄國家攔截,其戰略處境便落於不利條件,故平時就應超前部署防範。

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綜上所述,海纜安全是美中戰略競爭關係的關鍵議題。過去香港因金融位置成爲海纜連結的重要樞紐,大量金融數據、社羣通聯資料透過海纜傳輸;但隨北京加強對香港管控後,數條涉港越洋海纜建設計劃都已終止,臉書、Google的海底電纜計劃甚至放棄香港,改爲連通臺灣和菲律賓。由此可見,臺灣越能確保海纜通訊安全,便越能契合美國與全球30多個國家政府,包括歐盟、北約組織,以及廣大資通訊供應鏈所共同提倡的「乾淨網路」政策,更可望深化國際各界對臺灣的信賴,鞏固臺灣與國際盟友間的戰略合作關係。

(作者爲海基會前董事長)

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